政策

“十五五”时期，科技创新作为建设科技强国、发展新质生产力、推动经济社会高质量发展的核心引擎地位愈发凸显。税收政策是驱动科技创新的重要制度工具，其效能的释放，不仅取决于政策优惠力度，更取决于政策执行的精准程度与法治公平的保障力度。税务部门既要保障减税降费红利精准直达经营主体，也要筑牢风险防控堤坝，维护公平竞争的税收秩序。

以规范政策适用赋能科技创新的内在路径

支持科技创新税费优惠政策效能的释放效果，与政策优惠力度和执行的精准度、便捷度、公平度息息相关。以规范税费政策适用、强化合规管理赋能科技创新，需遵循“宏观定向—中观提效—微观减负”的三层内在路径。

宏观定向，服务国家战略大局。当前，国际竞争焦点集中于芯片、人工智能、生物医药、绿色能源等关键领域，国家通过系列宏观政策引导社会资本流向战略领域。税务部门应精准落实支持国家战略领域相关税费政策，扎实做好“十五五”期间相关政策承接与落地工作，确保政策导向与高水平科技自立自强战略深度契合，推动形成“企业得实惠、产业破瓶颈、国家增韧性”的格局。

中观提效，推动产业升级再造。高质量发展不仅是投入的增加，更是效率的提升。高新技术企业认定等合规前置条件，本质上是国家通过税收法治杠杆，推动产业升级从数量扩张转向效率驱动。税务部门应持续强化合规管理，引导企业在立项、核算、验收等全流程建立标准化内控体系，从源头淘汰虚假的研发活动，保障税费优惠政策真正用于激励实质性创新，倒逼企业将创新活动纳入规范化轨道，推动全要素生产率提升。

微观减负，夯实企业创新基础。在推动高质量发展过程中，原材料、人工、研发等成本持续攀升，使企业特别是科技型中小企业面临沉重的现金流压力。研发费用加计扣除、高新技术企业所得税优惠等政策的精准落实，实质是将宏观减税红利通过规范化的政策适用通道精准滴灌至企业微观账本。税务部门应持续规范政策适用管理，确保符合条件的创新主体愿享尽享，为企业创新投入注入“源头活水”，稳住创新发展的基本盘。

三层路径构成清晰的递进逻辑：宏观定向为国家战略保驾护航，中观提效为产业升级安装引擎，微观减负为企业创新提供燃料。没有宏观的定向，创新就难以汇聚成战略性支撑国家发展的合力；没有中观的提效，政策就可能沦为低效乃至无效的工具；没有微观的减负，创新就缺乏物质基础。因此，规范支持科技创新税费优惠政策适用与强化合规管理，需遵循这三层实现路径推进并统筹好各路径间的内在关系。

构建税费政策适用管理体系的重点工作

围绕研发费用加计扣除、高新技术企业优惠等核心优惠政策，税务部门需聚焦“制度统一、服务精准、监管闭环、多方共治”等重点工作，破解政策执行口径不一、违规错享多发等难题，为创新主体营造稳定公平、可预期的税收法治环境。

健全制度体系，统一政策执行标尺。制度是规范税费优惠政策落地、护航科技创新发展的根本支撑。立足建设全国统一大市场总体部署，要从顶层制度设计入手，统一税费优惠政策执行标准，协同科学精准纠治地方违规招商引资、“开票经济”、区域税收“洼地”等破坏市场公平的乱象，消除政策执行差异化壁垒，打通政策落地堵点难点。一是统一政策执行口径，消除区域理解差异。建立常态化政策口径归集答复机制，定期汇总基层反馈疑点，出台全国统一的解释口径并动态更新，从制度层面消除各地理解差异。同步规范地方招商引资税费优惠政策管理，精准纠治依靠虚假开票、空壳企业套取优惠的乱象，确保同类型创新主体在全国范围内适用同等税收标准，夯实统一大市场公平竞争法治基础。二是分层分级编制操作指引，构建全国一体执法基准。制定税费优惠政策适用工作手册，围绕研发费用加计扣除等核心优惠政策，统一列明适用条件、备查资料、风险识别要点等，形成全国通用的执法蓝本。各省级税务局也可结合本地主导科技创新产业，细化行业配套操作规范，针对再生资源、清洁能源、高端装备、生物医药等细分领域分类制定风险管控细则，让基层执法有清晰、统一的操作标尺。三是建立跨税种协同机制，打通政策衔接管理断点。在全国层面统一设立政策适用管理统筹机制，明确货物和劳务税、所得税、财产和行为税、风险管理等部门联动职责，常态化开展跨税种联合研判、联合核查。聚焦跨税种交叉业务，统筹开展全税种审核，破解单一税种单独管理带来的政策衔接疏漏、风险识别不全等问题，实现科技创新优惠多政策叠加场景的规范统一管理。

升级服务供给，推动政策直达快享。让好政策落地见效，关键在于构建分层分类、数字赋能的主动服务体系。要深化“政策找人”工作机制，前置合规辅导环节，通过数字化工具、专业化品牌、中介化延伸、智能化改造四套举措打通惠企服务链条，推动支持科技创新税费优惠政策精准触达经营主体。一是优化大数据精准推送工作机制。依托税收大数据建立科技创新企业立体画像体系，常态化搭建“发票数据+税费联动”综合分析模型，通过抓取发票品目、个人所得税申报等多维度信息交叉核验企业真实研发经营能力，精准锁定适配优惠的经营主体，建立完善的常态化定向推送工作机制。二是打造科技创新专属合规辅导品牌。将服务关口前移，面向高新技术企业、专精特新企业等，围绕研发费用归集、备查资料管理、政策适用边界等内容开展常态化专题辅导，从源头减少企业申报偏差。三是健全涉税中介协同辅导机制。把涉税专业服务机构作为宣传辅导的重要延伸载体，通过行业座谈、专题培训等引导中介机构主动向服务企业传递统一政策口径，带动创新型中小企业提升自主合规意识。四是布局人工智能（AI）智慧税费服务场景。紧扣2026年“便民办税春风行动”部署，在全国范围内分层试点税务AI大模型嵌入税费服务全流程，依托AI优化申报预填、风险前置预警、政策智能检索等功能，同步把AI工具运用到风险指标生成、业务脚本开发、申报质量审核等日常工作中，以数字化手段压缩人工操作成本，深入推进智慧税务建设。

强化合规管理，构建风险防控闭环。既要用足用好政策红利，更要防止错享、骗享。坚持“放得开”与“管得住”动态平衡，搭建事前预防、事中监控、事后核查、长效整改一体化防控链条，严厉打击虚构研发、虚假高新、虚开骗取优惠等行为。一是前置风险研判，筑牢源头申报防控屏障。统一申报质量闭环管理，在电子税务局嵌入科技创新优惠专属校验规则，对疑点进行实时弹窗预警。二是迭代指标模型，打造数据驱动监控体系。持续迭代分行业专属风险指标，推动监管由人工经验转向数据自动预警。三是实施深度核查，深挖跨域复合涉税风险。推行资金、发票、项目、权属四维深度核查，对照税务总局发布的负面清单开展再生资源、清洁能源等科技创新行业自查，堵塞虚开虚抵骗取优惠漏洞。四是坚持宽严相济，完善柔性执法整改机制。推行说理式执法、分期整改举措，杜绝“一刀切”；同步建立“问题清单—整改台账—销号管理”全流程跟踪机制，形成“防控—整改—提升”良性循环。

深化协同共治，凝聚政策落实合力。支持科技创新税费优惠政策的落地涉及多部门、多领域，税务部门要主动打通内外联动渠道，构建多元协同共治格局。一是打通部门数据壁垒，建立联合复核联动机制。常态化对接科技、自然资源、市场监管、人民银行等部门，交换高新资格、研发立项、土地权属等外部数据，交叉比对识别违规享受税费减免问题。联合科技部门开展研发项目转请鉴定。二是依托信用监管赋能，推动行业自律规范发展。联合市场监管、公安、海关等部门试点纳税缴费信用联动共享机制，将纳税缴费信用与行业准入、财政补贴发放挂钩，倒逼行业规范经营，推动重点行业从无序生长向规范发展转型。

以规范管理赋能科技创新的税务实践

近年来，税务部门依托标准化政策适用管理体系，统筹精准服务与闭环风控，在税惠精准直达、法治环境优化、创新活力迸发、治理效能升级方面取得较好成效。

国家税务总局常州国家高新技术产业开发区税务局干部深入江苏一特新材料股份有限公司了解企业产品销售、技术研发等经营情况徐锐迪摄

税费政策红利精准释放，创新主体受益稳步提升。依托大数据画像、前置辅导、智能校验等一整套数字化服务举措，税费优惠政策精准触达各类创新主体。2026年上半年，全国累计推送支持科技创新的税费优惠政策274.4万户次，有效破解科技创新优惠“找不到、看不懂、享不上”的痛点，创新主体减税成效明显。现行支持科技创新主要政策和制造业发展政策减税降费及退税1.91万亿元。其中，研发费用加计扣除等支持企业创新投入和技术转让的政策减税降费 6596亿元；高新技术企业减按15%税率征收企业所得税等支持培育发展高新技术企业和新兴产业的政策减税约2520亿元；先进制造业企业增值税加计抵减等推进破解“卡脖子”和支持高端化发展的政策减税降费近1万亿元。

税收法治环境持续优化，创新发展预期更加稳定。税务部门从加力服务全国统一大市场建设的高度出发，通过标准化、闭环化管理消除区域税负差异与执法尺度不一，稳定企业长期创新投入预期。一是政策执行标准全域统一。全国统一优惠判定规则，科学精准纠治“开票经济”及违规招商引资涉税问题，推动各省市废止或修改违规招商引资涉税文件或协议条款833件，从制度层面杜绝区域税收“洼地”、无序竞争乱象，跨区域科技创新集团布局全国的涉税确定性显著提升。二是违规骗享行为有效遏制。依托税收大数据开展常态化治理，针对虚列研发、伪造高新资格等违法行为开展联动核查，全年多批次曝光典型案件，涉案企业追缴税费、罚款合计数千万元，形成“查处一案、规范一片”的长效震慑。三是税务执法尺度宽严相济。全面推广说理式执法、分级整改、“首违不罚”制度，安徽、江苏等省份累计出具上万份说理式执法文书，对政策理解偏差、轻微申报失误的企业以辅导自查为主；对恶意虚构研发、骗取大额减免的主体严肃查处，宽严相济的执法导向稳定了企业长期投入高周期、高风险科技创新项目的预期。

企业创新活力迸发，产业升级动能不断增强。税费减免与公平监管双向引导市场要素向科技创新领域集聚，全国新质生产力培育提速、产业基础再造成效在税收数据中充分印证。一是优势科创产业加速扩张。增值税发票数据显示，2025年全国高技术产业销售收入同比增长13.9%，其中高技术制造业、高技术服务业同比分别增长10.1%和16.6%。特别是重点领域持续突破，表现亮眼，锂离子电池制造业、服务消费机器人制造业、工业机器人制造业和生物药品制造业销售收入分别同比增长25.1%、60.7%、17.4%和7.7%。二是新业态涉税边界清晰。在全国统一跨境联合研发、科创电商等新业态政策口径，厘清免税与应税收入划分标准，化解基层执法争议，数字经济等新型经营模式合规经营环境持续完善。2025年全国数字经济核心产业销售收入同比增长9.4%，科研技术服务业销售收入同比增长20.4%，政策导向作用充分释放。三是科技创新资本渠道畅通。规范创业投资税费优惠政策适用标准，持续降低资本投向硬科技的制度成本，引导社会资本流向高端制造、前沿研发领域，有力支撑国家创新驱动发展战略。

税务治理效能迭代升级，服务管理模式更加科学。依托数字化底座与全国一体化协同机制，税收治理实现从人工粗放管理向数据精准共治转型。一是数字监管能力大幅提升。依托税收大数据，统筹各地科技创新行业风控试点经验，整合研发费用、高新资格、技术转让等多类风险维度，建成覆盖全税种科技创新专属风险指标集群，归集市场监管、科技、人社等跨部门数百类涉税信息，动态迭代智能预警模型，实现疑点自动扫描、前置识别，大幅降低人工核查压力，风险识别有效性显著提升。二是风险闭环管理高效运转。全国统一推行风控核查闭环管理机制，总局、省局推送的科技创新优惠风险任务办结率稳定保持高位，针对从事再生资源回收、固体废物深加工综合利用等重点行业实现全周期动态“回头看”，同类风险重复发生率持续下降。三是多元共治格局加快形成。税务总局联合科技、自然资源、市场监管、人民银行等部门搭建“总对总”常态化数据共享机制，建成全国统一涉税数据交换通道；多地同步落地“税务+科技”高新资格联合复核、“税务+自然资源”卫星遥感土地核查配套机制，常态化交换研发立项、不动产权属、市场主体登记等关键政务信息，破除跨部门信息孤岛，由单一独立监管转变为多维度协同共治。四是典型治理经验全域复用。多地税务部门在跨税种核查、柔性执法、AI智慧服务等方面形成标准化工作模板并在全国推广，构建“基层实践—总局提炼—全域落地”良性循环，税收治理现代化水平实现整体跃升。

以更高水平税费治理护航科技创新行稳致远

步入“十五五”新阶段，税务部门要深入学习贯彻习近平总书记关于税收工作的重要论述和重要指示批示精神，以维护法治公平、强化合规管理为主攻方向，推动税费政策适用与合规管理迭代升级，以更高水平税费治理护航科技创新行稳致远。

完善制度供给，提升税费政策稳定性与确定性。一是做好“十五五”时期政策衔接与制度配套。“十五五”期间，要持续落实好支持科技创新的各项税费优惠政策，同时进一步加强政策适用管理，防范错享、骗享风险，更好支持关键领域科技创新取得更大突破。二是细化政策适用标准。分行业、分领域细化研发活动认定、费用归集等关键标准，以政策的确定性为经营主体提供明确的合规指引。

升级服务体系，打造全生命周期创新服务生态。一是构建覆盖创新主体全生命周期的税费服务链条。初创期重点落实小微企业普惠性减免、创业投资税收优惠等政策，帮助其降低创新成本；成长期聚焦研发费用加计扣除、高新技术企业所得税优惠等精准落实，建立伴随式服务机制；成熟期围绕企业“走出去”、并购重组等需求，用好企业重组特殊性税务处理、境外所得税收抵免等政策工具；转型期主动对接传统产业“智改数转”需求，帮助企业明晰政策边界、防范涉税风险。二是深化“政策找人”精准服务机制。依托税收大数据，构建“政策标签+企业画像”智能匹配模型，建立“主动推送—及时提醒—跟踪辅导”闭环流程。三是持续优化便民办税举措。认真落实“高效办成一件事”部署安排，接续开展好“便民办税春风行动”，探索“即申即享”等便利化办理方式。

深化智慧监管，建立精准包容的合规管理体系。一是深化以数治税，提高税收监管精准度。健全常态化风险扫描预警机制，紧盯减免金额大、规模增长快、骗享风险高的政策，坚决防止政策红利被套取。完善事前提醒、事中监控、事后评估全链条闭环，依托大数据开展动态风险监控，对典型问题剖析后进一步细化制度。坚持包容审慎与依法纠偏并重，对非主观失误落实柔性执法，对恶意骗取优惠、伪造研发数据等行为严肃查处。二是加强合规引导，培育企业内生合规能力。寓合规管理于优化服务之中，以遵从的便利性提升合规的自觉性，推动合规从外部要求转化为内在自觉。三是推进重点领域治理，维护公平竞争市场秩序。深入推进科学精准纠治违规招商引资涉税问题，破除地方保护和市场分割，回应广大守法经营者对公平竞争的正当诉求。

强化协同联动，构建科技创新税收共治新格局。一是强化部门间信息共享与协同治理。完善与科技、工信、发改等部门的信息交换机制，推动高新技术企业认定时税收信息核验工作，持续联合发布政策鉴定案例，统一执行口径。二是加强与财政、产业、金融等政策的协调配合。深化“银税互动”合作机制，将纳税缴费信用转化为融资信用，助力科技企业拓宽融资渠道。三是深化国际税收治理与合作。深化“一带一路”税收征管合作机制建设，加大跨境涉税争议协商力度，维护“走出去”科技企业合法权益。

税收法治公平是科技创新的重要基石。税务部门将坚守法治正道，以更大力度落实好支持科技创新的各项税费政策，不断提升政策适用管理水平，更好维护法治公平的税收生态，让政策红利精准落在真正搞创新的经营主体手中，以高质量税费治理效能护航高水平科技自立自强，为推进中国式现代化贡献更多税务力量。

来源：《中国税务》2026年第9期

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